何为“核减经营范围”？

核减《药品经营许可证》经营范围是食品药品监管部门经常使用的一种行政执法行为，其具体含义是什么，依照什么程序执行，目前法律并没有统一规定。实践中，各地食品药品监管部门也是做法不一。下面，笔者结合相关法律法规，对“核减经营范围”这一行政行为做一简要分析。　　
      “核减”是金融、财政的常见术语，从字面上理解，就是审核并进行裁减。“经营范围”是《药品经营许可证》上载明的主要项目之一，因此核减《药品经营许可证》经营范围就是核减药品许可事项的部分内容，对此有人认为可按变更许可事项进行办理。但从国家食品药品监管局相关文件中对核减《药品经营许可证》经营范围规定的不同适用情形来看，对核减行为的理解并不仅仅局限于“变更许可事项”。
　　国家食品药品监管局在《关于做好换发<药品经营许可证>工作的通知》（国食药监安[2009]75号）中要求：“近1年内连续6个月不经营或累计9个月未经营某类药品的，应核减该类药品的经营范围”。笔者认为，上述情形可以概括为认定某类药品的经营事实已经终止，这与《药品经营许可证管理办法》第二十六条第二款规定的注销《药品经营许可证》的适用情形“药品经营企业终止经营药品或者关闭”一致，因此，对于此类情形的核减行为应认定为依职权的注销行为。由于只是注销了部分药品的经营范围而仍然保留了被许可人的经营资格，所以可以看作是一种部分注销行为。此时，食品药品监管部门只能依照注销行政许可（而不是变更）的有关规定和程序执行，并自注销之日起5个工作日内通知有关工商行政管理部门。
　　另外，国家食品药品监管局关于《做好处方药与非处方药分类管理实施工作》的通知（国食药监安[2005]409号）中指出：“对达不到药品分类管理要求的零售药店，可按规定核减《药品经营许可证》中的经营范围，只能销售非处方药。”实践中，零售企业达不到药品分类管理要求的常见现象有两种，均是由于行政相对人存在主观过错所致：一种是在申领《药品经营许可证》过程中有欺骗行为，如执业药师--挂靠；另一种是取得行政许可后擅自降低许可条件，如执业药师缺岗现象严重。笔者认为，依据《行政许可法》第六十九条规定，对以欺骗手段取得行政许可的，应当予以撤销，所以此类核减经营范围应视作是部分撤销行为。而对第二种现象执行的核减行为，笔者认为既不应是行政强制也不应是行政处罚，其法律意义还有待权威界定。但值得说明的是，《药品流通监督管理办法》第三十八条也规定了对执业药师缺岗行为的罚则，但处罚程度上却低于非行政处罚种类的“核减经营范围”，二者在共同使用时如何衔接值得深究。
　　综上可见，同是核减行为，却可以划归不同的分类。而不同类别的行政行为，其执行程序和依据是不同的，执法形式也不能一概而论。因此，笔者建议，一是在规范性文件中对“核减经营范围”的基本概念和分类作出详细解释，具体可采用列举方式进一步说明核减的适用范围，如怎样界定药品终止经营情形等。同时，可将“核减经营范围”作为制裁性条款明确写入处方药与非处方药分类管理的有关规定中，并增加追究“取得行政许可后擅自降低许可条件行为”的法律责任。二是对“核减经营范围”的执行程序、方式、期限、文书制作等问题进行细化规定，使执法人员在实际操作时有章可循。此外，根据《药品经营许可证管理办法》第七条规定可知，“处方药”或“非处方药”之分是针对经营类别而不是经营范围的核定，因此，对达不到药品分类管理要求的零售药店，在作出销售非处方药的“核减经营范围”决定时，建议表述为“核减经营类别”更恰当。